Euroopan unioni on voimakas kansainvälinen toimija, jolle jäsenmaat ovat antaneet toimivaltaa tehdä niitä suoraan sitovaa lainsäädäntöä. Toimivalta on määritetty perustamissopimuksissa. Vaikka sosiaalipolitiikka on muodollisesti edelleen pääosin jäsenvaltioiden kansallisen päätösvallan alaisuudessa, on EU aikojen kuluessa saanut tai ottanut yhä enemmän toimivaltaa tälläkin alueella. Unionin sosiaalipolitiikan historia voidaankin kuvata asteittaisena toimivallan laajentumisena.

Euroopan integraation syvenemisen myötä sisämarkkinaratkaisut ovat viime vuosina alkaneet muokata hyvinvointipolitiikkaa ja erityisesti sosiaali- ja terveyspalveluja yhä enemmän.

Lissabonin strategia

Eurooppa-neuvosto määritteli Lissabonissa maaliskuussa 2000 Euroopan unionille kunnianhimoisen muutosohjelman, jota ryhdyttiin kutsumaan kokouspaikan mukaisesti Lissabonin strategiaksi. Kyseessä on yhteinen visio siitä, mihin suuntaan EU-maiden taloutta ja yhteiskuntaa haluttiin seuraavan kymmenen vuoden aikana kehittää. Lissabonin strategia on yritys saattaa EU-politiikan taloudellinen ja sosiaalinen ulottuvuus uudella tavalla yhteen: sosiaalipolitiikka haluttiin liittää oleelliseksi osaksi Euroopan taloudellista ajattelua ja rakenteellista uudistusohjelmaa. Lissabonin päätösten myötä unionin sosiaalipolitiikka siirtyikin jyrkästä toimivallanjaosta ja lainsäädäntötoimista enemmän EU-huippukokousten ja komission harjoittaman poliittisen ohjauksen piiriin.

Euroopan integraatio on edennyt vaiheeseen, jossa unioni tarvitsee uudenlaisen sosiaalisen ulottuvuuden. Tavoitteena ei ole enää kompromissi jäsenmaiden erilaisten hyvinvointimallien välillä, vaan kyse on selkeästi taloudellisen ja sosiaalisen välisestä sopimuksesta. Tämän sopimuksen ytimenä on uudenlaisen tasapainon löytäminen siihen, millaisen sosiaalipolitiikan kilpailukykyinen Eurooppa tarvitsee (ja kestää). EU:n sosiaali- ja terveyspoliittisen ajattelun lähtökohtana ei siis enää ole kansallisen ja eurooppalaisen hyvinvointiajattelun suhde, vaan eurooppalaisen hyvinvointiajattelun sovittaminen globaalin kilpailun ja talouden vaatimuksiin.

Euroopan sosiaalinen malli ja avoin koordinaatio sen rakentamisen välineenä

Idea "Euroopan sosiaalisesta mallista" vakiintui Lissabonin strategian myötä. Maaliskuussa 2002 pidetyn Barcelonan EU-huippukokouksen päätelmien mukaan Euroopan sosiaalinen malli perustuu "hyvään taloudelliseen suorituskykyyn sekä sosiaalisen suojelun, koulutuksen ja työmarkkinaosapuolten välisen vuoropuhelun korkeaan tasoon". Unionin tavoittelema ”moderni" sosiaalipolitiikka perustuu ajatukseen taloudellisiin ja sosiaalisiin tekijöihin investoimisesta ja tästä nousevaan talous- ja sosiaalipolitiikan uudenlaiseen suhteeseen.

Lissabonin strategian merkitys sosiaalipolitiikalle on erityisesti siinä, että sosiaalipolitiikka nousi talous- ja työllisyyspolitiikan rinnalle unionin kasvustrategiassa. Vaikka unionin oikeudellinen toimivalta näillä politiikkalohkoilla on erilainen, niiden haluttiin olevan poliittisesti samalla tasolla. Tämä oli välttämätöntä siksi, että myös sosiaalipolitiikan alueen poliittista ohjausta ja sääntelyä unionin tasolla haluttiin tiivistää puuttuvasta toimivallasta huolimatta.

Koska lainsäädännön tekeminen yksimielisillä päätöksillä on sosiaalipolitiikassa lähes mahdotonta ja unionin toimivalta puutteellista, tarvitaan muita keinoja ohjata jäsenmaiden sosiaalipolitiikkaa. Keskeiseksi ohjauksen ja sääntelyn keinoksi osana Lissabonin uudistamisohjelmaa on tullut avoimen koordinaation menetelmä, joka aloitettiin vuoden 1999 lopulla, ja joka on muutamassa vuodessa kehittynyt jäsenmaiden sosiaalipolitiikkaa voimakkaasti ohjaavaksi toimintatavaksi.

Lissabonin Eurooppa-neuvoston päätelmien mukaan avoimen koordinaation menetelmään kuuluvat seuraavat toimenpiteet:

• Suuntaviivojen ja yhteisten tavoitteiden määrittäminen jäsenvaltiolle kyseisillä sisältöalueilla sekä tarkkojen aikataulujen asettaminen kansallisten toimintasuunnitelmien tekemisessä.
• Näiden eurooppalaisten suuntaviivojen soveltaminen kansallisessa ja alueellisessa politiikassa asettamalla erityistavoitteita ja toteuttamalla toimenpiteitä, joissa otetaan huomioon kansalliset ja alueelliset erot.
• Eri jäsenvaltioiden ja sektorien tarpeiden mukaan räätälöityjen määrällisten ja laadullisten indikaattorien määrittäminen vertailujen mahdollistamiseksi jäsenvaltioiden välillä sekä hyvien toimintatapojen esiin nostaminen, vertaileminen ja jäsenmaiden keskinäisen oppimisen mahdollistaminen
• Keskinäiseksi oppimisprosessiksi tarkoitettujen määräaikaisen seurannan, arvioinnin ja vertaisarviointien järjestäminen.

Työllisyyspolitiikan koordinointi on luonut ennaltaehkäisyä, aktivointia ja elinikäistä oppimista luovan uuden paradigman. Samalla päähuomio on siirtynyt työttömyysasteista työllisyysasteisiin.

Avoimen koordinaation toimintamalli ja Lissabonin strategian taustaideologia ovat osaltaan edesauttaneet muutoksia myös kansallisissa hallintomenettelyissä ja politiikan tekemisen tavoissa. Virkamiesten asema on vahvistunut edustuksellisen demokratian kustannuksella. Toisaalta eri hallinnonalojen ja toimijoiden välinen koordinaatio on lisääntynyt, ja sektoreiden väliset raja-aidat ovat murtuneet. Esimerkiksi työllisyys- ja sosiaalipolitiikka ovat integroituneet aivan uudella tavalla, ja talouspoliittisista toimijoista on tullut yhä keskeisempiä hyvinvointisektorin uudistusten hahmottelijoita.

Perinteisen poliittisen järjestelmän ulkopuolisia toimijoita on uudella tavalla otettu yhteiskunnallisen vaikuttamisen areenalle, ja yhä useammat ohjelmat, raportit, strategiat ja päätökset tehdään näissä "osallistavissa", mutta käytännössä suljetuissa verkostoissa. Jäsenmaiden tietoisuus toistensa käytännöistä ja toimintamalleista on lisääntynyt, ja tämä on johtanut kansallisten käytäntöjen uudelleenarvioimiseen.

Avoimella koordinaatiolla ratkaistiin pitkään integraatiota vaivannut ongelma: kuinka käsitellä eurooppalaisella tasolla kysymyksiä, joissa yhteisöllä ei ole toimivaltaa tai joilla toimivallan käyttöä rajoittaa jäsenten erimielisyys etenemistavasta. Vaikka toiminta ei nimenomaisesti tähtää järjestelmien samankaltaistamiseen, tämä on selvästikin prosessin seuraus. Raporteissa esitettävät "parhaat käytännöt", yhteiset suuntaviivat ja poliittiset linjaukset luovat samankaltaisten ratkaisujen paineen. Sisämarkkinoiden laajenemiskehitys, "markkinaistuminen", etenee käytännössä myös avoimen koordinaation menetelmän kautta.

Kun siis puhutaan EU:n sosiaalipolitiikasta ja sen suhteista kansallisiin sosiaaliturvajärjestelmiin, seurannan pääkohde ei enää ole EU:ssa tehtävä lainsäädäntö, vaan voimakkaimmat vaikutukset tulevat unionin sisämarkkina- ja kilpailulainsäädännön sekä avoimen koordinaation kautta.

Uudistettu Lissabonin strategia

Unionin sosiaalipoliittisessa ohjelmassa korostetaan, ettei sen tavoitteita voi erottaa globalisoituneesta taloudesta, jossa ”Euroopan kilpailukyky ja kiinnostavuus punnitaan”. Siksi sosiaalipolitiikka halutaan liittää tiiviisti muihin yhteisön politiikkoihin kuten sisämarkkina-, teollisuus-, kilpailu- ja kauppapolitiikkaan. Tämä integroitu poliittinen lähestymistapa on kuitenkin sosiaalipolitiikan kannalta monin tavoin ongelmallinen: eri politiikan alueilla - esimerkiksi kauppa- ja sosiaalipolitiikassa - on väistämättä myös toistensa kanssa ristiriitaisia tavoitteita. Ne pitäisi avoimesti tunnustaa ja ne edellyttävät selkeitä poliittisia arvovalintoja.

Sosiaalipolitiikan asema niin kansallisella, eurooppalaisella kuin globaalillakin agendalla uhkaa unionin uudistuslinjausten myötä kutistua entisestään. Nyt olisikin aika miettiä, miten sosiaalisen hyvinvoinnin peruskysymyksiä saadaan unionissa käsittelyyn muutenkin kuin vain talouskasvun ja kilpailukyvyn liitännäisinä.